积极探索建立镇（乡）人民政府教育责任督导评估机制
积极探索建立镇（乡）人民政府教育责任督导评估机制
启东市人民政府教育督导室
2004年6月
《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》中明确指出：农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、地（市）、乡（镇）等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。去年以来，国务院、省政府、南通市政府相继召开了农村教育工作会议，进一步明确了各级政府特别基层乡镇政府农村教育工作的职责和任务。在这样的体制和形势下，如何落实乡镇政府对农村义务教育应承担的责任，继续发挥乡镇政府在实施农村义务教育工作中的作用和积极性，是县（市）级人民政府及其教育督导室当前和今后一段时期的一项重要任务。
一
在我国，依法治教，实施科教兴国战略，首先是政府的责任。《国务院关于基础教育改革与发展的决定》第一次作出了“坚持督政与督学相结合”的决定，对我国教育督导制度的性质和“督政”“督学”双重职能提出了明确要求。《南通市教育督导暂行规定》也明确市、县二级教育督导的基本任务是“依法对辖区内教育工作进行监督、检查、评估和指导活动”，教育督导的对象之一就是“下级人民政府”。因此，教育督导部门必须把对地方政府履行教育责任作为督导评估的重要任务。然而，无庸讳言，相对于督学来讲，县（市）级教育督导部门综合性的督政功能，因种种原因还相当薄弱，甚至缺失。除了在创建教育现代化乡镇以及“两基”年审中，对乡镇一级政府的教育工作有些督导评估以外，尚未形成系统的综合性督政规章。此种状况，若不改变，将使县（市）级教育督导部门综合督政无以为据，不利于督政功能的发挥。
近年来，从中央到地方各级政府，就农村教育工作，特别是义务教育工作，对教育督导部门提出了一系列督政要求。今年一月，国务院转发了教育部《关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度的意见》，这是我国教育督导史上督政制度建设具有划时代意义的一件大事，吹响了我国教育督导督政制度建设的新号角。我们市教育督导室以此为契机，在科学发展观指引下，坚持“制度兴督”的工作思路，坚持制度创新，不断探索、实践，建立、健全督政工作制度体系。去年以来，在市政府的支持下，在南通市政府教育督导室的具体指导下，几经研讨，广泛征求意见，十易其稿，终于完成了《启东市镇（乡）人民政府教育责任督导评估试行办法》（以下简称《试行办法》）和《启东市镇（乡）政府教育责任年度百分考核细则》（以下简称《考核细则》）的拟写和制定工作，初步构建了我市督政制度体系。
镇（乡）政府教育责任督导评估制度，是县（市）级人民政府教育工作督导评估制度的基础。只有加强了这方面的建设，才能按照党的十六大提出的决策、执行、监督相协调的要求，强化镇（乡）政府教育责任的管理，促进县（市）级人民政府实施科教兴国战略，落实教育优先发展战略地位，依法履行教育管理职责，才能巩固、完善农村义务教育管理体制，推进基础教育及其县（市）域内各类教育改革与发展，才能不断提升教育督导部门自身的督政质量与水平。
二
在《试行办法》及《考核细则》的拟写和制定过程中，我们十分注意把握基本原则，即坚持方向，依照规章，结合市情，区别对待，简化易行，合理规范，重在引导，讲求实效。具体讲即坚持以下五个原则：
1、法规性原则。检查镇（乡）政府依法行政和贯彻落实上级政府政策文件的情况。无论是考核条目的制定，还是评分标准的确定，都坚持依据有关法律规章和各级政府文件精神，做到条条有出处，句句有依据，确保其方向的正确性、政策的严肃性。《考核细则》第4条“严格执行义务教育收费政策规定，没有政府指令、摊派、搭车等形式的教育乱收费行为；没有挪用、挤占农村中小学杂费、财政拨付的公用经费和上级拨付的各类专项资金等行为”，其制定依据是2004年教育部教育收费新政策和《省政府关于进一步加强农村教育工作的决定》。《考核细则》第5条“学校的治安、安全和正常教学秩序得到维护，周边环境治理符合要求，指导村民自治组织制定和执行促进农村教育健康发展的村规民约”的依据是《省政府关于完善农村义务教育管理体制的通知》中明确的镇（乡）人民政府的责任。《考核细则》第8条“小学入学率、巩固率、毕业率、直升率达100%，初中年巩固率为99%”的制定依据是《义务教育法》和省政府教育督导团2004年提出的新要求。
2、全面性原则。全方位地检查各镇（乡）履行教育职责与管理的情况。目前，我市这项督政评估制度，内容上尽量覆盖督政所需的全面，并按逻辑关系适当分类归纳。《考核细则》包括“考核层面”、“考核内容”、“评分标准”等五部分，并按“教育领导、教育保障、教育管理”三个层面的教育责任顺序，设定了10条考核条目，包括领导重视、重教措施、工作目标、教育经费、环境治理、创建教育现代化、布局调整、安全工作、义务教育管理、非义务教育管理等内容。同时，《考核细则》有《试行办法》相配套，规定了督导评估的宗旨、对象、内容、原则、方法、程序、结果运用等，以期保证督导评估活动的严密有序。
3、导向性原则。在制定《考核细则》的内容上注意指导和引导镇（乡）政府在当年及今后工作中重视和切实抓好某些工作。“非义务教育管理”考核条目中，我们对成教的评分标准制定为“成教学校单门独院、基地完善、人员配齐、有稳定的成人教育经费，成人教育学校按时完成年度培训任务，农村从业人员年培训率达15%（1分）、25%（2.5分）、35%（4分），促进‘三教统筹’，增强农村教育服务‘三农’能力。（1分）”“教育现代化工程创建”考核条目中，考核内容制定为“成功创建教育现代化先进镇（乡）”。这些工作都是我市当前农村教育面临的一些热点和难点问题，期望通过评估考核，促进有关问题得到较好的解决。
4、合理性原则。要突出被考核主体，即突出镇（乡）政府在农村教育中应该承担的责任，避免出现对镇（乡）政府教育责任的考核变成对上级政府或对教育行政和学校工作的考核。一是努力廓情县（市）、乡（镇）二级政府在农村教育上的责任。由于我市地处苏中，教育经费短缺的矛盾长期未能得到很好的解决，农村义务教育管理体制尚在调整完善之中。鉴此，对镇（乡）政府教育的经济责任的考核，总体表述为镇乡政府实现年初教育工作目标，所需经费落实到位（10分），积极做好中小学危房改造、布局调整、“三新一亮”、“六有工程”建设等工作（10分），删去了前几稿中的对“教师省市补贴工资及时、足额发放”等考核条目。二是努力廓清镇（乡）政府教育责任与县（市）教育行政和学校工作的责任。如删去了前几稿中关于教师学历进修、任职资格的考核条目和学校法纪情况的考核条目。三是根据地缘和文化差异，制定不同标准。如对沿海地区的吕四、天汾两镇的初中年巩固率适当放宽。
5、激励性原则。鼓励镇（乡）政府根据上级要求，在当年及今后工作中努力达到某些标准。一是实行加分制。如“关爱教师，提高教师的福利待遇可加0.5—2分”，“按规划划拨新建、扩建校舍所必需的土地加2分”，镇（乡）政府教育工作获得县、市、省、全国教育行政部门综合表彰的分别加1分、2分、4分、6分，获得政府综合表彰的相应加2分、4分、6分、8分。”“在上级政府部门对全市教育工作检查中，被查镇（乡）积极配合，争优意识强，评价高的可加3—5分。，反之则扣3—5分。”二是体现层次性。如根据南通市政府“关于加强和改进农村教育工作的意见”要求，至2007年，“农业从业人员年培训率达35%”。根据县（市）情和镇（乡）情，这条考核条目和评分标准努力体现层次性，制定为“农村从业人员年培训率达15%（1分）、25%（2分）、35%（4分）”。
三
开展对镇（乡）政府教育责任的督导评估，是县（市）政府落实“科教兴市”发展战略的重要保证，也是衡量镇（乡）政府依法治教意识和教育管理水平的重要标志。随着政府机构改革和职能转变，行政监督在教育宏观管理中的重要性日益凸现，对镇（乡）政府教育工作的督导评估又是一项十分严肃、重要而复杂的工作，涉及面广，行政性、专业性都很强。要使这项工作真正取得实效，还必须注意做好以下四个方面的工作。
1、加强领导，搞好协调。市政府及教育行政部门要高度重视对镇（乡）政府教育责任督导评估工作，认真研究部署，加强组织领导。为确保这一工作取得实效，应成立评估考核领导小组。领导小组可由分管市长、市政府办公室有关人员、市政府教育督导室负责同志、市教育局领导共同组成。领导小组每年应定期召开会议，负责评估考核意见的制定与修改，考核工作的实施与操作，考核结果的运用等等。
2、规范程序，有序推进。首先，由市政府或办公室提 前下发《试行办法》和《考核细则》，使各镇（乡）人民政府明确自己的教育责任，以利制定年度规划，扎实做好有关工作。其次，是镇（乡）政府组织自我评估。这一阶段在年终进行，要求各镇（乡）对全年教育责任履职情况认真做好总结，并形成书面总结汇报材料；同时对照考核内容及评分标准进行自我评估并打好自评分。再次，组织评估考核活动。由市政府教育督导室牵头组织，市组织部门、市教育行政等有关部门配合，深入各镇（乡）采取听取汇报、查阅文档、座谈访问、现场察看、问题调查等方式进行。
3、明确主体，加强权威。对镇（乡）政府教育责任督导评估是县（市）级人民政府对下级人民政府进行监督的重要内容，因此，督导的主体应该是县（市）级人民政府教育督导室，即应由督导室来负责评估考核工作的实施与操作。这样通过教育督导部门“监督、检查、评估、指导”，可以更好地推动各镇（乡）人民政府承担起相应的职责，加强对农村义务教育的领导与管理，使“以县为主”的管理体制和各级政府农村教育工作会议精神真正落到实处。督导室在组织督导评估工作时，可整合人大、政协、市委组织部门的力量，以增强督导评估的力度与权威。
4、重视结果，增强实效。督导评估结果运用得如何，对督导评估工作的成效起到决定性的作用。一是镇（乡）政府教育责任督导评估确定的实际考核得分，必须有机纳入市政府对全市各镇（乡）政府进行的年度综合考核指标体系，并按规定权重折算计入各镇（乡）政府年度综合考核总分。且评估考核的权重不能在年度综合考核中占分太少，否则易造成少数镇（乡）领导对教育责任的督导评估不重视，进而导致对整个农村教育工作的不重视。二是设立物质奖励。如没有很好的精神奖励与物质奖励结合起来，调动不起有些镇（乡）领导的积极性。三是督导评估结果应作为评选教育先进镇（乡）和评价镇（乡）教育工作的主要依据，同时也必须有效成为镇（乡）领导政绩考核和职务任免升迁的重要筹码，当然这有待干部制度的不断完善才能解决。